李金早：积极实施“三步走”战略 奋力迈向我国旅游发展新目标（2017年全国旅游工作报告全文）

党中央、国务院对旅游工作高度重视并充分肯定。“515战略”（2015年1月15日在南昌召开的全国旅游工作会议上，以《开辟新常态下中国旅游业的新天地》为主题的工作报告全面部署2015-2017年全国旅游工作重点，即紧紧围绕“文明、有序、安全、便利、富民强国”5大目标，推出旅游10大行动，实施52项举措，此既“515战略”）实施两年来，党中央、国务院出台的文件中有62个涉及旅游工作。我们与相关部委联合发布了19个旅游专题政策文件，推出一系列促进旅游业发展的重要举措。连续两年，中央1号文件都强调要大力发展乡村旅游和休闲农业，积极推广“旅游+”等模式，推进旅游业与农业、林业等深度融合。各级党委、政府把旅游业摆到更加重要的位置，全国31个省区市都把旅游业作为战略性支柱产业加以优先发展，形成了地方党委政府主要领导挂帅抓旅游的良好格局。湖南、河北、江苏、山东、辽宁、江西、广西、安徽、山西、贵州、湖北、四川、海南、宁夏、青海、西藏、吉林、云南、甘肃、内蒙古、黑龙江等省、自治区纷纷召开旅游产业发展大会。各地对发展旅游尤其对发展全域旅游的认识普遍提升、热情空前高涨、力度明显加大、措施明显加强。

联合国世界旅游组织测算，2016年中国旅游业对国民经济综合贡献达11%，与世界平均水平持平。我国旅游市场量质齐升，人均出游近3.4次。2016年旅游总收入预计达4.69万亿元，同比增长13.6%。国内旅游人数继2015年首次突破40亿人次后，2016年继续两位数增长，全年有望超过44.4亿人次。国内旅游收入同样保持两位数增长，2016年预计达到3.9万亿元。入境旅游人数摆脱多年的徘徊局面，连续两年实现正增长，2016年预计达1.38亿人次，国际旅游收入1200亿美元，分别增长3.8%和5.6%，其中外国人接待人数 2815万人次，增长8.3%。出境游呈现良性发展态势，2016年预计出境旅游人数将达到1.22亿人次，同比增长4.3%，入出境总人次超过2.6亿人次，入境游人数超过出境游1600万人次。我国继续保持世界第一大出境旅游客源国和第四大入境旅游接待国地位。全国旅游直接投资继2015年突破万亿元大关后，2016年达到12997亿元，同比增长29.05%,预计高出全国固定资产投资增速20个百分点。尤其突出的是，民营旅游投资积极性高涨，占旅游投资总额的59%，继续超过半壁江山。旅游综合效应更加凸显，联合国世界旅游组织测算，2016年中国旅游业对社会就业综合贡献超过10.26%，与世界平均水平基本持平。旅游积极促进大众创业、万众创新，旅游扶贫效果明显。“515战略”实施以来，估计全国超过500万贫困人口在乡村旅游带动下实现脱贫。在传统的“吃、住、行、游、购、娱”六要素基础上，正在形成“吃、厕、住、行、游、购、娱”和“文、商、养、学、闲、情、奇”旅游综合要素体系。初步形成观光旅游和休闲度假旅游并重、旅游传统业态和新业态齐升、基础设施建设和旅游公共服务共进的新格局。旅游业已融入经济社会发展全局，成为国民经济战略性支柱产业。

按照党中央、国务院的部署，我们积极践行五大发展理念，适应大众旅游时代新需求，主动作为，在旅游工作上取得“十二大突破”。

（一）全域旅游如火如荼，现代旅游治理机制建设取得突破

1.我们先后在浙江桐庐、宁夏中卫召开全国全域旅游创建工作现场会。围绕如何发展全域旅游，形成瞄准“九大转变”，致力于“十大突破”，避免“八个误区”一整套发展体系。2.分两批确定全国500个全域旅游示范区创建单位，包括海南、宁夏两省（区），91个市（州），407个县（市），覆盖全国31个省区市和新疆生产建设兵团。3.全国已有20个省区市、155个地（市）设立旅游发展委员会。一大批市县成立了旅游警察、旅游巡回法庭和工商旅游分局，有效缓解综合产业和综合监管需求与原有体制之间的矛盾。

在新发展理念引领下产生的全域旅游战略，得到了党中央国务院的充分肯定和全国上下的积极响应，各地迸发出实施全域旅游的巨大活力。全域旅游实施时间尽管不长，但在综合体制改革、现代旅游治理机制建设探索方面取得历史性突破，具有深远意义。

（二）多措并举，旅游供给侧结构性改革取得突破

2015年初，我们成立国家旅游局旅游改革工作领导小组，明确了改革任务，加大了创新力度。

1.创新政策供给。国务院出台《“十三五”旅游业发展规划》、《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》等系列重大政策。我们首次实施旅游休闲重大工程，包括旅游扶贫、旅游创新创业等8大类。同时，会同国土部、住建部出台《关于支持旅游业用地政策的意见》。2.加快推进国家级旅游业改革创新先行区、跨境旅游合作区、边境旅游试验区建设。推出青岛、武汉、黄山等首批20个国家级旅游业改革创新先行区。协调解决上海、福建等11个自贸试验区涉旅政策。设立深圳、青岛两个中国邮轮旅游实验区。3.制定跨省区市旅游发展规划。联合发改委制定《全国生态旅游发展规划（2016-2025年）》，提出培育20个生态旅游协作区、建设200个重点生态旅游目的地的发展目标。牵头编制《浙皖闽赣国家生态旅游协作区规划》、《长江国际黄金旅游带发展规划》、《四省藏区旅游协同发展总体规划》、《“重走长征路”国家红色旅游精品线路规划》。4.加强法治建设。我们配合全国人大常委会、国务院法制办对《旅游法》、《旅行社条例》进行修订。修订和废止3部规章。通过4项国家标准，9项行业标准。5.启动导游体制改革。在江浙沪等9省市正式启动导游自由执业改革试点工作。倡导在全国旅游巴士上设导游专座，使导游得以安全、尊严地履职，同时也提高了游客的安全保障，改善了导游与游客的关系，此项工作得到交通部的大力支持。这个问题连欧美一些国家也没有提上日程，受到欧美导游的追捧。6.推动“放管服”改革。取消“领队证核发”“临时导游证核发”2项许可项目和1项“导游人员从业健康证明”行政审批中介服务事项。7.推动中国旅游协会完成换届、脱钩。

改革强，则产业强；改革进，则产业进；改革胜，则产业胜。全国旅游战线坚持问题导向，坚持找准制约旅游业科学发展的瓶颈、掣肘旅游业协调发展的弊端、影响旅游业全面发展的短板，精心谋划，敢啃硬骨头，纠正认识偏差，旗帜鲜明地倡导产业理念，改进方式，创新手段，活跃机制，充分调动方方面面的积极性、创造性。

（三）狠抓“旅游+”，旅游主动与其他产业融合，促进产业结构调整、转型升级取得突破

1.推进“旅游+互联网”。我们召开“旅游+互联网”大会，发布《“旅游+互联网”行动计划》。运用PPP模式，建设12301国家智慧旅游公共服务平台。完成了国家旅游产业运行监测与应急指挥平台建设，实现了重点景区、旅游团队、旅游大巴、导游领队等即时监管。2.推进旅游+农业。与农业部共同推进乡村旅游和休闲农业，共同组织开展国家现代农业庄园创建工作，计划到2020年推出100个。3.推进旅游+工业。召开全国工业旅游创新大会，推出首批22家国家工业旅游创新单位，到2025年，将创建1000个国家工业旅游示范点、100个工业旅游基地、10个工业旅游城市。4.推进旅游+航空。与发改委、民航局合作，推出首批16个通航旅游试点项目。5.推进旅游+交通。与发改委、交通部、公安部、国土部等部门共同推动自驾车房车旅游发展，启动了首批514个自驾车房车营地建设，2020 年将建成2000个。6.推进旅游+中医药。与中医药局共同开展国家中医药健康旅游示范创建工作，用3年时间建成10个国家中医药健康旅游示范区、100个示范基地、1000个示范项目。7.推进旅游+教育。与教育部共同印发《关于推进中小学生研学旅行的意见》，推出10家中国研学旅游目的地和20家全国研学旅游示范基地。出台首个《港澳青少年内地游学接待与服务规范》全国行业标准。8.推进旅游+卫生。与卫计委共同开展医疗旅游健康旅游示范区建设。9.推进旅游+体育。与体育总局共同制定《关于大力发展体育旅游的指导意见》，到2020年，在全国建成100个具有重要影响力的体育旅游目的地，建成100家国家级体育旅游示范基地，体育旅游总消费规模突破1万亿元。10.推进旅游+装备制造业。与工信部、发改委等部门共同推动邮轮游艇、房车、低空飞机等旅游装备制造业发展。

我们正在从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变，“旅游+”正以强大活力与其他产业磨合、融合、组合，不断衍生新产品、新业态、新供给。这既为旅游业自身发展拓展了广阔空间，也为带动其他产业发展提供了巨大动能；既为旅游业自身的转型升级挖掘了潜力，也为整个经济结构调整注入活力。

（四）狠抓旅游投资，在强化旅游发展的要素保障上取得突破

1.加强对旅游项目的金融支持。我们积极引导社会资本进入旅游业，连续两年在5月15日举办中国旅游投融资促进大会，对投资中国旅游业百亿元以上的部分民营企业家颁发“中国旅游产业杰出贡献奖（飞马奖）”。与国家开发银行等8家金融机构签订战略合作协议，“十三五”期间将为旅游产业发展提供2.1万亿元额度支持。与10家银行联合推出两批共1397个全国旅游投资优选项目，总投资1.6万亿元。2.加大中央预算内投资对旅游项目的支持力度。“515战略”实施以来，发改委安排国家专项建设资金690亿元支持旅游基础设施建设。3.推动设立中国旅游产业基金。该基金总规模500亿元，首期100亿元。各地纷纷响应，湖北、重庆、云南、四川、江西、山东、广东等先后设立了规模在20亿元以上的旅游产业投资基金，浙江省设立了规模为100亿元的旅游投资基金，河北正在组建成立总规模为200亿元的旅游产业创新投资基金。

我国旅游发展曾经历过一个特殊的历史阶段。作为发展初期的目标，首先是创汇，当时的旅游属于外事接待型的事业，缺乏发展产业的客观条件。随着大众旅游逐渐兴起，旅游从外事接待型逐步转向以满足内需为主的行业，这才实质性地提出并具体部署旅游产业发展战略。

（五）狠抓乡村旅游，旅游扶贫和旅游富民取得突破

1.政策扶持，汇聚扶贫合力。会同发改委、国土部、农业部等11个部门联合发布《全国乡村旅游扶贫工程行动方案》，实施乡村旅游扶贫八大专项行动。2.开展资源普查，精确扶贫对象。对全国12.8万个建档立卡贫困村进行旅游资源普查，梳理出具备发展乡村旅游条件的贫困村2.26万个，涉及建档立卡贫困户230万户，贫困人口747万人。设立国家乡村旅游扶贫观测中心，推动乡村旅游精准扶贫、精准脱贫。3.总结推广旅游扶贫模式。召开两届乡村旅游与旅游扶贫促进大会，推出乡村旅游“千千万万”品牌，总结推广景区带村、能人带户、企业+农户、合作社+农户等旅游精准扶贫模式，推出500个旅游精准扶贫示范项目。4.开展旅游扶贫带头人培训。两年共举办8期乡村旅游扶贫培训班，完成对2200多名旅游扶贫村村官的培训。5.创新帮扶模式。开展旅游行业“万企万村”结对帮扶活动。组织全国300家旅游规划机构对560个试点村开展旅游规划公益扶贫行动。推动农业发展银行、中信银行等金融机构加大对乡村旅游和旅游扶贫项目的支持。6.深入开展乡村旅游创新创业行动。建立60家“中国乡村旅游创客示范基地”，大力发展乡村旅游电商，推出乡村旅游“后备箱”工程。

2015年，我们提出“十三五”期间旅游带动全国1200万贫困人口脱贫，占全国贫困人口的17%。乡村旅游成为旅游扶贫的主阵地，旅游扶贫成为全国扶贫的生力军。各地涌现出一大批感人肺腑的旅游扶贫生动典型。旅游扶贫作为具有尊严的、开发式的、开放式的、产业发展式的扶贫方式，在我国扶贫领域显示出巨大的活力和强劲的生命力！为世界扶贫事业创造了新型模式！为旅游的功能拓展提供了生动实践！

（六）强力推进厕所革命和公共服务品质提升取得突破

1.细化行动方案。我们出台《厕所建设管理三年行动计划》、《旅游厕所建设管理指南》等系列文件。春节后上班第一天召开全国厕所工作现场会，两年来已成惯例，成为旅游“一号工程”。两年来全国新建改扩建厕所43663座，完成厕所革命三年行动计划（5.7万座）的76.6%。2.加强政策和资金引导。联合国土资源部、住建部推出旅游厕所用地保障的政策措施。加大财政转移支付对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区厕所建设的支持。两年旅游发展基金共10.435亿元用于厕所建设。通报表扬101个厕所革命先进市。召开大型企业投身厕所革命座谈会。3.出台厕所建设标准。修订出台《旅游厕所质量等级的划分与评定》标准，科学配置坐蹲位、男女厕位比例，将旅游厕所质量等级标准与A级旅游景区、乡村旅游点、星级旅游饭店、全国旅游休闲示范城市等标准衔接。4.推动厕所科技应用。与比尔·盖茨基金会联合举办首届全国厕所技术创新大赛，推动解决孤厕、旱厕、冰厕及游客集中高强度使用等技术难点。5.开展厕所文明提升行动。倡导游客文明如厕行为，举办全国“百城万众厕所文明宣传大行动”“世界厕所日暨中国厕所革命宣传日”“全国旅游厕所革命万里行”等活动。6.加强厕所革命督导检查。先后赴黑龙江、河北、青海、福建、吉林等地开展暗访督查。

推进旅游安全法制机制化建设。出台《旅游安全管理办法》，开展“安全生产月”系列旅游安全大检查，及时发布安全预警提示，持续推进出境旅游保险保障体系建设。

加快补齐旅游公共服务短板。编制《“十三五”全国旅游公共服务规划》、《“十三五”全国旅游信息化规划》，积极推动各地开展旅游集散中心、旅游信息发布、旅游交通、旅游紧急救助设施、旅游保险等公共服务建设，努力解决“断头路”和景区“最后一公里”问题。

厕所革命得到了党中央、国务院的高度重视，得到了各省区市党委政府的积极响应和大力支持，得到了国内外媒体和广大游客的高度评价，在全国已成燎原之势。厕所革命也成为旅游公共服务体系建设和文明旅游的切入点、引爆点、示范点。

（七）狠抓旅游市场整治，规范旅游秩序取得突破

1.重拳出击，严厉打击“不合理低价游”等旅游顽疾。2016年2月，国办出台《关于加强旅游市场综合监管的通知》。我们联合发改委、公安部、财政部等12部门组成40个工作组，对31个省区市开展专项督查，联合最高人民法院加强旅游景区等游客相对集中区域派出法庭建设和巡回审判工作，联合中央网信办开展“旅游网站严重违规失信”专项整治。实施依法治理旅游市场秩序三年行动计划，开展“不合理低价游”专项整治行动。组成40个工作组，对31个省区市开展旅游市场综合监管专项督查。2016年共查处违法违规案件1324起，处罚819家旅行社。举办“抵制不合理低价游，明明白白去旅游”线上线下宣传活动，积极引导游客理性消费，下架8000多条涉嫌“不合理低价游”产品。约谈通报一批整改不力的企业，重点监管一批问题频发的企业。同时，建立中泰、中韩等旅游市场监管合作机制，去年上半年韩方取缔68家韩国旅行社的接团资格。与港澳台旅游部门共同规范内地（大陆）居民赴港澳台旅游市场秩序。

2.健全旅游投诉机制。开通“我要投诉举报”平台，开发“全国旅游投诉举报和案件办理管理系统”，完善中国旅游诚信网平台，实现12301投诉电话对31个省区市移动、联通、电信三网全覆盖。快速受理处理游客投诉，在有效处理期内实现100%结案。

3.启动景区动态管理机制，彻底打破A级景区终身制。我们对3家问题突出的5A级景区实施摘牌，对19家反映较大的5A级景区提出警告。组织全国31个省区市和新疆生产建设兵团旅游部门对全国A级景区进行专项整治，处理了367家4A级及以下景区，其中包括55家4A景区在内的107家A级景区被摘牌。与发改委联合开展景区门票价格专项整治，推出1800多家“全国旅游价格信得过景区”承诺单位，组织2000多家5A、4A级景区签订“三年不上涨门票价格”承诺书，旅游与价格部门建立了景区摘牌降级与门票价格调整联动机制。实施《景区最大承载量核定导则》，公布5A级景区最大承载量。

4.大力弘扬文明旅游，推动不文明行为记录“长牙齿”。我们开展“文明旅游背包行”“文明旅游中国公民公约大家定”等系列宣传活动。成立“中国旅游志愿者”队伍。目前全国已有13.5万名志愿者，累计服务2万多小时。同时，加大不文明行为记录惩戒力度，建立健全旅游失信“黑名单”定期发布制度，目前，已公示76件旅游经营服务不良信息记录，25人被记入旅游不文明行为记录。我们还发布假日旅游“红黑榜”，并组织全国6000家旅行社自愿签订《旅行社诚信经营承诺书》。

长期以来，我们对旅游秩序存在着“不愿管、不敢管、不会管”的突出问题，广大游客和社会各界意见很大。针对这些长期存在的问题，我们按照党中央、国务院要求，敢于作为、重拳出击，取得了比较明显的效果。

（八）狠抓旅游外交，中国旅游国际影响力取得突破

1.2015年以旅游为平台创新举办“中日友好交流大会”。习近平主席亲自出席并作重要讲话。2.2016年由中国政府和联合国世界旅游组织共同成功主办首届世界旅游发展大会，这是党中央、国务院着眼外交全局和旅游业发展作出的重要决定，是“中国倡议、中国创意、中国主导”的一次重大主场旅游外交活动。3.成功举办“中美旅游年”“中韩旅游年”“中印旅游年”“中墨旅游年”“中国-中东欧旅游合作促进年”等上千场活动。4.围绕 “一带一路”国家战略，首次建立中俄蒙三国旅游部长会议、丝绸之路旅游部长会议等机制。5.与一系列国家和地区举办200多场重点旅游交流合作，诸国元首出席，如埃及总统、哥斯达黎加总统、莫桑比克总统、汤加国王、柬埔寨首相。6.首次开展旅游援外国际合作，增强我国旅游的国际影响力。未来5年中国对外实施50个国际旅游合作项目，这是中国旅游对世界旅游发展做出的承诺。

我国旅游积极作为，主动融入国家外交大局，发挥我国旅游资源优势，灵活运用旅游市场机制，有效影响国际旅游格局。

（九）狠抓入境旅游，扩大旅游出口取得突破

1.创新建立国家-地方-企业-海外四位一体市场推广体系。推动成立长城旅游带等18个区域性旅游市场推广联盟，推出丝绸之路等十大旅游精品线路和世界遗产等13个国际旅游品牌，推出300种具有地域代表性和文化特征的中国旅游金牌小吃。

2.在全球启动“熊猫走世界·美丽中国”旅游营销活动。组织“陆上丝绸之路”、“海上丝绸之路”、“古老长城”、“天下黄河”等系列海外专项推广，组织参加德国柏林展、英国伦敦交易会、香港旅展、台湾旅展等30多场境外展会。在纽约等全球七大国际机场集中投放旅游广告。组织“千名美国游客游长城”等系列请进来活动。推进中国国际旅游交易会改革，更好地发挥地方和企业的积极性。

3.改善入境旅游消费环境。联合财政部、商务部、海关总署、税务总局出台《口岸进境免税店管理暂行办法》，新增设广州白云、成都双流等19个口岸进境免税店。

4.全面落实CEPA涉旅政策，开放港澳独资旅行社经营内地居民出境游业务。首次与澳门建立“促进澳门世界旅游休闲中心建设联合工作委员会”，支持澳门举办世界旅游经济论坛。协调推进横琴国际休闲旅游岛、平潭国际旅游岛建设。5.加大对港澳台市场开发力度。连续两年实施“港澳台青少年赴内地（大陆）游学工程”。首次举办内地旅游·（港澳）嘉年华。支持举办内地与港澳邮轮旅游合作发展大会,协调推进粤港澳区域邮轮旅游合作。

面对反复出现的严重雾霾天气、汇率波动、恐袭频发、难民危机以及国际旅游客源地居民收入下降、消费低迷等多种不利因素，我们大胆创新、坚持不懈地采取了一系列行之有效的措施，打出一套促进入境游的组合拳，摆脱了入境游增长乏力的困局，2015、2016连续两年实现正增长，去年获得了外国人入境市场增长8%这一来之不易的局面。

（十）狠抓红色旅游，红色旅游的国际合作和红色旅游扶贫取得突破

1.推动红色旅游国际合作。举办中俄红色旅游合作交流系列活动。推动将中共六大常设展览馆建成中俄红色旅游基地。2.举办为期一个月的“重走长征路”等红色旅游系列主题活动。开展“铭记历史 圆梦中华”纪念世界反法西斯战争胜利暨抗战胜利70周年等红色旅游主题活动。3.出台《红色旅游发展三期规划》及《“重走长征路”国家红色旅游精品线路专项规划》。4.强化红色旅游扶贫功能。着力推动大别山区、中央苏区、陕甘边区等区域合作，支持老区经济发展。5.加强红色旅游基础设施建设。两年中央财政共安排红色旅游发展资金26.4亿元，其中旅游基础设施和公共服务基础设施建设16.55亿元。涉及红色旅游的航线已达749条，公路、铁路运力进一步加大，红色旅游列车运营线路增至69条。

前十年，我国的红色旅游是打基础的阶段，新十年，我国红色旅游要调结构、上品质、创效益，包括要启动国际合作，推进红色旅游扶贫。

（十一）狠抓旅游数据中心建设和人才培训，旅游统计和旅游队伍建设取得突破

1.国家旅游局数据中心已构建六大核心数据库，初步解决了长期无统计的被动局面。2.举办第一届旅游业改革发展青年研修班。3.继续实施“万名旅游英才”计划。两年累计培养6000多名旅游高级人才。4.继续实施中高级导游“云课堂”研修项目。目前，注册学员28.4万人，学习总时长4.7万个小时。5.联合教育部出台《加快发展现代旅游职业教育的指导意见》，完成对中高级导游等级教材、考试大纲修订及导游等级考试工作。6.继续开展导游援藏、人才援疆工作，实施89个高级导游工作室项目。7.编撰出版《世界著名旅游丛书》第一辑、第二辑。启动编撰《当代旅游学》、《中外旅游大百科》。

随着国家旅游数据中心的成立和各地旅游数据中心的陆续组建，初步扭转了旅游统计严重滞后于国家旅游发展的状况；为解决“横向不可加，纵向不可比”的困境打下了坚实基础；开始结束我国旅游统计数据无法与国际接轨的尴尬局面。同时，我们把培养旅游人才作为行业发展的基础性工程来抓，在旅游基础理论人才和应用研究人才的培养上、煅炼上、使用上采取了一些非常规的措施，为我国旅游业的未来发展培养、储备了一批复合型人才。

（十二）狠抓新闻宣传，在营造良好的旅游业舆论环境上取得突破

1.建立和完善新闻管理平台，拓宽新闻传播渠道。我们改版升级中国旅游网，创办《中国旅游之声》和《旅游外交参考》。建立旅游新媒体宣传推广、中国旅游新闻网络、中国旅游视频资讯传播三大平台。2.创新推出年度中国十大旅游新闻、十大旅游新闻人物和世界十大旅游新闻。3.加强旅游重大热点宣传。主动与中央主流媒体对接合作，策划了一批重大新闻题材。2016年，新闻联播共播出旅游新闻59条。4.提升应对舆情能力。建立24小时全领域涉旅舆情监测平台和全国涉旅负面舆情通报制度。在“台湾719游览车事故”“新西兰地震”等突发事件的应急处置中第一时间应对，正面引导，有效消除负面影响。

我们采取多角度解读，多渠道推送，多平台发声，多方式宣传，引导社会形成对旅游业的客观评价和合理预期，稳定社会对旅游业的发展期望和积极预期，形成了有利于旅游业发展的社会环境。

加强党的领导，加强作风建设。加强党对旅游业的领导，加强旅游行风建设，是促进旅游业发展的根本保障。1.抓好“两学一做”学习教育。认真学习贯彻党的十八大以来的重要决策部署精神和习近平总书记系列重要讲话精神，落实“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立“四个意识”，做到“四个服从”，维护党中央权威，从政治纪律、对党忠诚的高度去审视和检查对中央决策部署的落实。注重把业务工作与“两学一做”学习教育紧密结合。2.较好完成中央专项巡视任务。根据中央统一部署，去年3月至6月，国家旅游局接受了中央专项巡视，紧扣巡视反馈提出的问题，逐条逐项抓好整改落实，加强党的领导和建设，坚持全面从严治党，确保整改取得实质性效果。3.大力弘扬劳模精神，树立旅游新风尚。与人力资源社会保障部开展全国旅游系统先进集体、劳动模范和先进工作者评选表彰工作，表彰了81个先进集体，95名劳动模范，45名先进工作者。

以上成绩的取得，是以习近平同志为核心的党中央正确领导的结果，是全行业上下艰苦奋斗的结果。同时，我们也清醒地看到，我国旅游仍面临许多挑战和困难，我们将在下面分析。

前年的工作报告中，我们讨论了五个认识问题（ ①旅游究竟是软实力还是硬实力？②是否存在所谓的“中国旅游贸易逆差”?③旅游业只富民不富财政吗？④旅游业对经济的贡献仅仅是消费吗？⑤“旅游六要素”能涵盖今天的旅游吗？）。“515战略”实施两年来，随着实践的发展，大家在这些问题上逐渐形成了不同程度的共识，但也仍然有一些问题需要进一步厘清。在此，我们将讨论九个问题。

（一）如何认识全域旅游

全域旅游的实践如火如荼，各地创造了许多好的做法、好的经验，但在发展的实践中也出现了一些模糊认识，这需要我们予以澄清。

1.就概念谈概念，望文生义。有的仅从名词上去理解，认为全域旅游就是处处建景点、处处建宾馆饭店、处处建游乐设施、处处建旅游综合体，这是不对的，不能片面理解“全”字。我们在很多场合谈过，全域旅游本质上是以新发展理念为指导的发展思路、发展模式，是发展战略的再定位。发展全域旅游核心是要从原来孤立的点和条条向全社会、多领域、综合性的方向迈进，让旅游的理念融入经济社会发展全局。科学准确地把握全域旅游的内涵，要紧密结合大众旅游时代背景和我国旅游业发展的实际需要来理解。

2.发展全域旅游就不搞景区旅游了。这是对全域旅游的极大曲解。这是一个很奇怪的逻辑！相当于讲，我们要办好大学，就不要小学、中学了，何等荒唐！我们提出全域旅游从来就没有否定景点景区旅游模式的历史性作用和地位，也没有说过不搞景点景区旅游了。发展全域旅游，不仅不能放弃景点景区，而且要搞得更好，更科学、更成体系、更上品位。现在总体上说，景点景区不是搞多了，而是明显的供不应求。景点景区一要继续增加，二要提升品质，突出特色，数量、品质一起上。三要提高景区内对景区外的辐射带动作用，解决景区内外“两重天”的问题。

3.运动式开发，遍地开花搞旅游。这不是发展全域旅游的宗旨。全面动员发展全域旅游的积极性可贵，但是要讲科学、讲规律、讲实效。

在此，我们还是要强调，发展全域旅游一定要避免“八大误区”。一是竭泽而渔、破坏环境。不顾实际情况和资源承载力，盲目开发、过度开发、掠夺式开发行为。二是简单模仿，千城一面、千村一面、千景一面。三是是粗暴克隆，低劣伪造。四是短期行为、盲目涨价。五是不择手段，不顾尊严，低俗媚客。六是运动式、跟风式的一哄而起和大拆大建。七是重推介、重形式，轻基础、轻内容。八是在全域旅游改革中换汤不换药，换牌子不换体制，换机构不换机制，换人不换理念。

（二）如何认识旅游供给侧结构性改革

1.旅游似乎不需要供给侧结构性改革。有人认为我国旅游产品太少，供不应求，所以旅游不存在供给侧结构性改革的问题。总的来说，旅游供给不足是存在的，但实际上，主要问题是有效供给不足，是旅游供给结构与市场需求结构不相匹配，或者说供需错配。随着大众旅游时代的到来，旅游消费需求日益多元，人们对旅游品质的要求越来越高，但目前很多上马的旅游项目仍然是靠人海战术、门票经济为生的观光型产品，靠综合消费、体验经济取胜的休闲度假产品供给不足，如邮轮、游艇、中医保健、低空旅游以及综合性度假产品非常稀少。旅游有效供给不足进而影响到了旅游市场需求。这些问题足以表明，旅游业要把供给侧结构性改革摆在重要位置抓紧抓好。

2.简单地将旅游供给侧结构性改革等同于上新项目。有些地方一提改革，还是片面追求等级景区、旅游饭店、旅行社、乡村旅游点的数量变化，把上项目、建景区作为供给侧结构性改革，而对于已建成的旅游项目的产出、供给、效率和可持续的问题则关注不够，这不仅造成大量资源浪费、要素错配，而且成为有效供给不足、供给水平不高的主要原因。旅游业供给侧结构性改革，要注意搞活存量与做优增量并举，提升已有产品与开发新业态并重，防止盲目上马形成新的产能过剩。我们的改革思路必须从“数量导向”调整到“效率导向”上来，要通过以优化要素配置撬动旅游供给侧的改革，使其更加切合人们旅游消费升级的需求。

3.旅游供给侧结构性改革主要是旅游企业市场行为，和旅游管理部门无关。认为旅游业市场化程度高，旅游产品供给和服务供给的内部竞争已经比较充分，旅游供给侧结构性改革的主体是旅游企业。事实上，我国旅游业产品供给既存在旅游企业产品的供给问题，也存在旅游公共产品的供给问题，包括公共设施、公共服务和公共政策等。旅游产业要实现从门票经济走向产业经济，从景点旅游走向全域旅游，对旅游公共产品的供给侧改革恰恰是其中最关键的环节。政府部门要为企业创造好的发展环境，让产业主体强身健体。我们需要通过体制创新、机制激活、政策激励，促使企业具有创新力和竞争力，只有这样，才能够提供有效供给，促进提高生产效益，形成供给侧改革的不竭动力。

（三）如何认识旅游投资

当前，旅游投资势头强劲，备受青睐。与此同时，在旅游投资方面也出现了这样和那样的一些认识问题，我们要认真分析，保持清醒。

1.一味贪高求大。旅游业作为惠民产业，既有需要大资本进入的旅游休闲度假区、景点景区、高星级酒店等重资产项目，也需要适合小额资本进入的自驾俱乐部、家庭旅馆、农家乐、研学项目等轻资产项目，旅游投资既要引入“高大上”，也要拥抱“小创美”。“偏食”会让旅游业发展“营养不良”，危害很大。

2.一味求快。有的对旅游项目的前期论证不充分就急忙上马，有的甚至破坏环境，不顾实际情况和资源承载力，盲目开发、过度开发，甚至在生态核心区大兴土木。还有的对旅游项目建设只求速度和形象进展，对建成后的市场前景和投资效益缺乏科学有效的估计。这是需要纠正的。

3.借旅游之名行房地产之实。有些房地产企业借旅游开发之名低价圈占优质旅游资源，象征性地搞点旅游开发，十之八九搞房地产开发。可以说，这些项目既有可能成为当前房地产“去库存”的压力，也有可能成为旅游业“去库存”的负担，某些滨海城市滞销的主题乐园海景房就是很好的例子。这种“圈地”式的开发把长线投资做成了快销变现的套利模式，严重挤压了旅游发展的空间，必然不可持续。我们应该未雨绸缪，及时纠正。

（四）如何认识厕所革命

“515战略”实施两年来,厕所革命不断深入，各地在厕所建设、技术革新、管理提升、如厕文明进步等方面均取得了丰硕的成果。但关于厕所革命仍然存在一些模糊认识。

1.厕所革命仅是旅游部门的事。厕所革命虽然由旅游部门发起，但厕所革命的持续推进仅靠旅游部门的力量是远远不够的，需要全社会方方面面的参与，需要各级政府及相关部门，切实承担起按其职责应该完成的建设和管理任务；需要鼓励广大企业切实履行社会责任，投身厕所建设与管理；需要倡导社会经营单位和机关企事业单位，免费向游客、市民开放厕所；需要新闻媒体积极引导，正面宣传，形成全社会关注推动厕所革命的氛围；也需要广大游客尊重他人劳动成果，自觉爱护厕所设备、保持卫生，养成文明如厕习惯，形成文明健康向上的厕所文化。总之，厕所革命不能是旅游部门一家“独奏曲”，应当是全社会的“合奏曲”。

2.厕所革命只要解决好景区厕所就行。当前，旅游发展正从景点旅游模式向全域旅游模式过渡。厕所作为旅游公共服务供给的重要环节，也要由景点模式走向全域模式。厕所革命不仅是“旅游厕所革命”，更是全社会的厕所革命。游客对厕所的使用绝非只限于旅游景区，而是覆盖旅游目的地全域，既可能是城市商业街，也可能是乡村山路。我国厕所建设和管理历史欠账多，整体水平还很低，要想满足大众旅游时代游客的如厕需求，我们必须转变观念，让厕所革命普及景区内外，深入城乡。

3.简单地将厕所革命等同于建厕所。这是对厕所革命目标的片面理解。我们在一开始部署厕所革命时，就明确“数量充足、干净无味、实用免费、管理有效”的目标，强调不仅要有数量指标，更要有质量和管理要求。有些建得还很不错的厕所，因为缺少管理人员，甚而没有管理人员，内部维护不善、卫生不达标，游客用起来依然是“臭味厕所”、“脏乱差厕所”。厕所革命的成效如何，数量是一方面，但更重要的是游客如厕满意度。工作中，我们将厕所问题纳入A级景区复核标准。去年，10家4A级景区被摘牌，一个重要原因就是厕所革命落后，管理不到位。

（五）如何认识旅游外交

“515战略”实施以来，旅游行业在国家开放新格局中发挥积极作用，主动作为、主动担当，服务并融入国家总体外交。但在旅游外交的实践中，也出现了一些模糊认识。

1.旅游不存在外交。认为外交只是外交部门的事情，与旅游部门无关，缺少开展旅游外交工作的主动性，这是一种无所作为的心态和不敢担当的表现。目前，我国出入境旅游市场已形成年均2.6亿人次的规模，尤其是我国出境旅游人群规模庞大，连续多年保持世界第一，世界各国都期待与我国开展旅游合作，以增加本国就业、提振本国经济，这为我国积极主动开展旅游外交创造了有利条件。旅游已从外交的边缘走向了外交的前沿。2015年以来，中日友好交流大会、首届世界旅游发展大会、中美旅游年等系列旅游外交活动成功举办，频次密、规模大、规格高，在世界旅游领域产生了积极影响。

2.旅游外交只是国家的事。认为地方参加不参加均可。从这两年旅游外交实践来看，只要主动作为，各地同样能够在旅游外交舞台上大展身手。比如，甘肃的丝路花雨、贵州的多彩贵州风、吉林的雪韵春光、安徽的天仙配、河南“功夫诗 九卷”等优秀旅游演艺节目都跟随系列旅游年走向国际，极大提高了当地旅游知名度。宁夏承办中美旅游高层对话，内蒙古承办首届中俄蒙旅游部长会议等，都办出了特色、办出了实效，既服务了国家外交大局，也有效提升了这些地方的国际声誉、丰富了海外对我地方旅游业的认知。诸如此类的例子很多，希望大家既做好旅游外交“参与者”，同时也做好旅游外交“推动者”，共同在旅游外交舞台上展示中国之美。

3.旅游外交与市场拓展是两码事，不相干。把旅游外交办成纯粹的外交活动，与市场推广无关，你干你的，我干我的。事实上，旅游外交活动的作用之一，就是以外交拓展旅游市场。旅游外交的开展，能够为市场工作提供高层次平台，从而进一步拓展市场和基础。去年5月，首届世界旅游发展大会期间，各国领导人、旅游部门和国际组织负责人云集北京，北京、贵州、山西、湖南举办了形式多样、丰富多彩的旅游市场推广活动，效果非常好。2016年是中美旅游年，我领导人亲自出席有关旅游外交活动，一些地方积极举办中美旅游宣传推广活动，有力推动了两国旅游市场发展，两国访问对方游客明显增加。

4.一哄而上办外交。去年我们访问捷克时，捷方就提出，中国的好几个省都急着要同捷克旅游部签署旅游协议，捷方不知道该怎么办。有的地方认为，只有与国际旅游组织合作，活动才上档次，甚而出现被山寨国际组织“忽悠”的丑闻。外交无小事，旅游外交是我国总体外交工作的重要组成部分，应注重加强顶层设计，做好统筹协调。地方旅游部门开展外事活动，应严格遵守外事规定。

（六）如何认识旅游扶贫

在推进旅游扶贫的过程中，还存在一些错误的认识。

1.旅游扶贫无法精准。这样的认识是片面的。旅游扶贫能否做到精准，关键要看是否抓住了三个重要环节：一是要把村选好。并不是所有的建档立卡贫困村都适合搞旅游扶贫，开展旅游扶贫必须要具备相应的资源、交通和市场等条件。二是要把项目做实。目前，基层在实际工作中探索创新出来了“两带两加”旅游扶贫项目，就是景区带村、能人带户、合作社+农户、企业+农户，通过景区、能人、合作社、企业等旅游市场主体的投资、运营来带动贫困户和贫困人口分享旅游收益，实现脱贫，这些都是好的旅游扶贫方式。三是要把利益分配机制搞精准。各地探索出了一批行之有效的方式。如河北涞水县政府一次性投入1000万元用于野三坡景区建设，每年由当年景区门票收入中提取1000万元，扶贫对象每人每年领取收益1000元。同时，大力发展旅游,增加财政收入，通过财政兜底对贫困户实行生活、医疗及住房保障也是精准扶贫的重要方式。

2.将旅游扶贫等同于乡村旅游全部。旅游脱贫攻坚的战场主要集中在广大农村贫困地区，但是旅游扶贫并不是乡村旅游工作的全部，乡村旅游还有更加广阔的天地。从区域上讲，目前，全国2.26万个建档立卡贫困村是当前旅游扶贫攻坚的重点对象。而那些没有脱贫攻坚任务的地区，大力发展乡村旅游仍然是重要任务。从阶段上看，我们国家的乡村旅游整体上还处于转型升级的关键时期。发展阶段不同对乡村旅游的要求也不同，贫困乡村和地区要紧抓旅游扶贫，积极培育和发展乡村旅游。已经脱贫的乡村和地区，仍要大力提升乡村旅游水平，要注重转型升级，从旅游扶贫转入旅游富民。从产业上看，完善基础设施建设、完善公共服务体系不仅是旅游扶贫的需要，也是旅游产业加快发展、持续发展的必然要求。反过来，乡村旅游发展得越早、发展得越好，可以促进贫困地区越早实现旅游扶贫目标，越早转入旅游富民进程，效果也越好。

3.旅游扶贫扩大化。有的地方并不具备发展旅游的基本条件，也要硬上旅游扶贫项目。这里，我们要强调，旅游扶贫不是万能的，不是所有的乡村都可以搞旅游扶贫。只有具备旅游资源和基本条件的乡村才能通过努力发展旅游实现脱贫。

（七）我国目前是否存在“旅游服务贸易逆差”？

旅行服务贸易不等同于旅游服务贸易，前者指广义旅行活动，后者仅指相对狭义的旅游活动。综合国际货币基金组织和联合国世界旅游组织的核算法则，旅行服务贸易支出包含停留时间超过1年、非旅客的刷卡花费,旅游服务贸易限定为跨境“停留时间不超过1年”的旅客花费。旅行服务贸易明显超出旅游服务支出范畴。目前被社会各界经常引用的我国际收支平衡表中的旅行服务贸易支出中至少有以下项目不属于旅游贸易支出范畴：留学生个人及家属花销，国人海外大病治疗、产子等花销总额，中国籍海外务工人员和驻外使馆、办事处等工作人员及其家属开销，国人海外巨额投资花费等。扣除以上各项，2015年我国旅游服务贸易收入约为1136.5亿美元，旅游服务贸易支出约为1045亿美元，旅游服务贸易实际为顺差，顺差的总额是91.5亿美元。经测算，2016年，我国国际旅游收入1200亿美元，出境旅游花费1098亿美元，旅游服务贸易顺差 102亿美元。

（八）如何认识旅游体制改革

有的认为，成立旅游发展委员会不过就是旅游局换了个牌子，换汤不换药。关于这个问题，我还想再重复一句，我们今天推动旅游综合管理体制改革，就像三十多年前的撤地设市改革。当时，广东率先撤地设市，其他一些地方的同志不太理解，觉得级别还是一样，无非是脱了草鞋换皮鞋。但十多年乃至于二十多年过去后，大家看到广东发展起来了，一去考察，这才醒悟过来：原来是广东各地的管理体制、治理机制发生了变革。从地区行署到市，发展目标和指导思想完全不同。从过去对农村管理转变为对城市管理，从农民到市民，释放的信息就是要迈入城市化、工业化、信息化。其他许多地方多少年以后才赶紧撤地设市，脱草鞋换皮鞋。今天，我们推进旅游综合体制改革，释放的就是各级党委政府应当适应大众旅游时代及旅游已成为综合性产业的新形势、大力推动现代旅游治理体系建设的积极信号。

（九）如何认识旅游贡献

在2015年的全国旅游工作会上，我们对所谓的“旅游业富民不富财政”的认识进行过分析，在这里，我还想再举几个例子。2016年，张家界市旅游业增加值占经济总量的比重超过50%，旅游税收占全市财政税收的51.3%。浙江旅游小镇富民富财政，湖州“裸心谷”共121个床位，每个床位一年为财政贡献的税收就超过了10万元。除了旅游消费领域对财税直接贡献外，旅游投资领域对财税贡献也在不断提升。据估算，旅游直接投资和带动投资对财政综合贡献超过11%。同时，旅游投资将会带动相关产业快速发展，提升对财政的综合贡献率。旅游业既是综合性产业，也是一个平台性产业，旅游业本身不仅涵盖了多种行业，更是能够成为集聚各种要素、各种消费、各种业态的平台性产业。旅游业对财政贡献，除了旅游消费领域和投资环节的直接贡献，更多体现在旅游业带动相关产业和配套服务业的发展，产生了大规模的相关税收，带动其他消费及企业、个人所得税数目也更大。当然，有些地方旅游业还处于刚起步阶段，需要持续加大财政引导性资金投入及资本投入，暂时还没有看到财税方面的显著产出，但从长远发展来看，只要大力发展好旅游业，在财政方面的效应会凸显出来。我们在发展旅游业时，要算算账，以更宏观、更长远的视野来看待旅游业对财政的贡献。事实表明，旅游业不仅富民，也富财政。进而言之，旅游富民了，可以减轻财政负担，从另一角度看，不是富财政了吗？2011-2015年，中央财政累计安排专项扶贫资金1898.4亿元，2016年预算安排中央财政扶贫资金补助地方部分660.95亿元。地方各级财政每年也都要拿出大笔资金补贴贫困群众。如果通过旅游发展使越来越多的贫困群众脱贫致富，不是也减轻财政负担，进而富财政吗？

我们还要看到，旅游不仅具有经济贡献，还具有外交贡献、文化贡献、社会贡献、传播文明的贡献、促进开放的贡献、促进民族融合团结的贡献、促进人的全面发展贡献，等等。